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后疫情时代教育发展思考:如何识别、防范、治理教育风险?

教育风险的识别、防范与治理

[摘要] 教育风险在教育领域客观存在,通过加强识别、防范与治理能力可化危为机、化险为夷。教育风险具有可识别性、可预测性和行为相关性等人为风险的特征,可结合行为主体对教育风险点进行排查,从常规监测转向系统预警,构筑教育风险“防火墙”,建立教育风险防控协同机制。要把握过程性、多元主体性、沟通协调和持续互动四个关键点,从教育风险管理转向教育风险治理。

[关键词] 教育风险;防范;风险预警;风险治理;风险规避

[作者简介] 倪娟,江苏第二师范学院(江苏省教育科学研究院)二级教授,江苏省教育科学研究院基础教育研究所所长,博士(江苏南京210013)

习近平总书记在党的十九大报告中指出,要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战。防范化解重大风险成为当前需要着重研究的重要课题,成为各级党委、政府和领导干部的政治职责。近年来,教育领域危机事件呈上升态势,局部性的教育危机时有发生。我们需要加强研究,在危与险的案例中把握特征;在形与势的研判中形成重点;在防与化的共进中建构机制。形成人人有责、人人负责的教育风险防控生态。

一、教育风险识别:基本特征与动态排查

人们对教育风险的认识在不断深化。只有正确识别风险,才能科学判断和防范风险。正确认识把握教育风险的基本特征,全面排查诱发教育风险“突变”为教育危机的基本因子,是防范教育风险的首要。

(一)教育风险的基本特征

风险内涵,众说纷纭。伦敦特许保险学会在其资格考试用书中对风险的定义具有广泛的代表性:风险意味着在特定情况下某种结果发生的不确定性,即某件事情发生,其不是有利于我们的,也不是期望的。教育风险没有统一定义。倪娟等学者认为,教育风险是指在教育实践以及改革过程中,由社会、政治等各个领域及教育系统内部各种不确定性因素对教育整体良性运行和协调发展造成损害性影响的一种可能性。[1] 简单来说,教育风险可以理解为教育主体在实现教育目标的过程中生成的偏离教育主体愿望、而对主体造成的潜在损失危害的不确定性。因此,教育风险是一个动态性、前瞻性的可能状态,也是一种负向性的教育发展状态。教育风险普遍存在于教育主体与客体之间的可能关系之中,但不是一种实体存在。它不是既成事实,也非既定结果。如果教育风险成为现实时,就转化为教育危机或教育机遇,而风险本身是转化为危机或机遇的可能性。虽然说风险从总体上是负面的、不利于目标达成的,但可以防止危机的发生,存在化险为夷的可能性。

教育风险具有社会风险的一般特征,如客观性、普遍性、必然性、突发性等,它也具有人为风险(相对于地震、海啸等自然风险而言)的一些特征,主要包括:(1)可识别性。教育风险往往具有一定的隐藏性,比如教育质量不高是教育最大的风险,但因为教育对人与社会的作用往往长时间才能反映出来,因此具有一定的隐藏性,容易被忽视。但并非不可识别。比如,由区域教育资源配置不均衡引发的教育风险,其外在表现就是“择校热”“择班热”“择师热”,如果教育行政能识别这种教育风险,采取有效措施来推动教育资源均衡发展,教育风险就会逐渐化解。(2)可预测性。教育风险具有社会风险普遍具有的突发性特征,然而这种突发性并非不可预测。比如,耒阳教育“消超分流”事件从表象上看似乎是突发性的,但其内在的根源却是长期累积的教育失衡:民办教育蓬勃发展、收费越来越高,公办教育投入不足、优质资源稀缺。虽然具体的爆发点较难精准预测,但是矛盾爆发在意料之中。(3)行为相关性。不同于地震、海啸等自然风险,也不同于核辐射、空气污染等科技风险,教育风险基本是由教育相关人员的行为引发,与教育行为具有直接相关性。比如,近日“2019冠状病毒病”(COVID-19) 抗疫期间,教育部对学校延期开学问题高度重视,及时提出了“停课不停学”的要求,结果许多地方、学校以及以在线教育机构为代表的社会力量一下子“积极”地念歪了“停课不停学”的好经,在落实和执行过程中异化与走偏,然后教育部及各地又开始纠偏。其实,这种政策风险相当常见,又完全可以避免:盯住教育风险主体行为,可有助于认清风险源、切断风险链。

(二)教育风险的动态排查

由于教育风险的可识别性和可预测性,教育风险其实并不难发现,因此教育领域的“黑天鹅事件”是罕见的。然而,教育风险的大量存在容易模糊人们的认知、麻木人们的敏感神经,使人们视风险为常态,或视而不见、熟视无睹,或简单罗列、敷衍了事,这也正是教育领域“灰犀牛事件”频发的重要原因。因此,教育风险防范首先是要排查出所有可能的教育风险源,尤其是将那些人们司空见惯、习以为常的教育风险排查出来,形成完整的教育风险点清单,真正做到“不忽视一个风险,不放过一个隐患”,而不是简单、主观地罗列风险,给风险留下“遗忘的角落”。

教育风险与教育同在。教育改革有改革的风险,不改革有不改革的风险;既有教育改革前要化解的风险,也有改革推进过程中必须冒的风险;教育改革过程中还存在改革方法不当、计划不全等所带来的风险。这些风险都与教育政策出台前后的调研或论证行为是否充分恰当有着紧密关系,与教育决策能力和水平有着直接关系。因此,教育风险的排查应紧紧围绕人为风险的行为相关性特点,以行为主体的日常行为或日常工作为摸排主线,采用逐级风险模块架构进行分类汇总,既全面防控又能突出重点分类应对。

教育风险分类方法诸多,当前从安全视角进行的分类得到普遍认同,主要分为涉及教育质量不高等导致的国家安全风险、由教育不均衡等造成的社会安全风险、校园欺凌与学生心理问题以及生命安全等公共安全风险等,有些教育风险会交叉或同时影响到三个方面的安全。目前比较受关注的是校园公共安全风险,这类风险与学校工作组织架构、机制建设情况、制度完善情况、关键岗位管理、信息披露等都有关系;也与学校日常工作层面,包括课程教学管理、财务收支管理、政府采购管理、资产管理、专项资金管理、合同管理等方面不无关系。以校园公共安全风险为例,对于作为行为主体之一的学生,在教育风险排查时,可以以学生的日常活动为基本线索,以时间为序进行逐一排查,从学生可能的活动场所——宿舍、校园、教室、操场、餐厅、卫生间等形成若干风险模块,在每一风险模块中再根据学生的活动特点和行为逐一梳理风险点,从而形成一个完整、系统的风险清单。在此基础上,各级教育行政部门要分层分类进一步对风险清单进行分析研判,以厘清各类风险的轻重缓急。

在教育风险点排查时,应把握四个原则:(1)坚持客观性,以行为主体可能的行为做指向,以引发的事件为依据,不主观臆断和任性选择;(2)注重关键性,教育风险点本身是客观存在的,教育风险点的排查不仅要排查出风险点,更为关键的是及时有效地排查出可能影响风险点“突变”的基本因子;(3)关注耦合性,教育领域的风险点从表象上看是单独存在的,然而各风险点之间往往呈现一定的耦合性,这种耦合性需要在政策出台前进行充分预判相关可能性;(4)保持动态性,教育风险的排查并不是一次性、一劳永逸的,应建立动态性的风险点排查机制。

二、教育风险防范:协同防控与系统预警

教育风险是一种普遍性存在,如果我们做好教育风险的协同防范,明确对教育主管部门、执行部门和学校办学的监管,对教育人员加强教育风险知识普及和宣传,绝大多数的教育风险可以扼杀在萌芽状态。因此,我们需要在提高风险识别能力、建立健全教育风险识别机制的基础上,思考如何做到快速、有效的预警响应,及时抑制和化解潜在危险的积聚集合、加重升级,建立多方协同防控与系统预警机制,使潜在风险不成为现实危机,规避可能产生的直接后果和次生、衍生后果。

(一)教育风险的协同防控

教育领域的风险与行为主体的不作为、作为不周全或过度作为密切相关,然而教育风险的行为主体往往是多元的,并不是简单指教育行政、教师、学生等直接教育相关者,而可能是不同社会组织及不同阶层人员的集合。比如,有些地区在外来务工人员子女入读学校的资源设置上附加一些限定条件,客观上造成外来务工人员子女往往只能入读相对薄弱或偏远的学校,久而久之,学生流动阻塞形成的“教育堰塞湖”就会日益成为突出的教育风险外壳。从表象上看,这种“教育堰塞湖”的形成似乎是教育行政的施政偏差,然而其中却包含着复杂的社会因素,究其根本而言,是人民日益增长的优质教育需求与教育资源的不平衡不充分之间的矛盾。

教育风险除了源自教育系统内行为主体制造的“原发型”风险外,还有与其他自然因素、社会因素密切相关的“关联型”教育风险以及由教育系统外因素引发的“诱发型”风险。教育预警系统很难对“关联型”和“诱发型”风险作出准确的预测,即便是“原发型”教育风险在很多情况下也并不是一个单位、一个部门或少数几个人所能防范和化解的,这就需要建立教育风险防控协同机制。

要让教育风险防控协同机制真正发挥作用,应着力解决以下四个问题:(1)完善各类风险信息共享机制。教育从来不是孤立的,教育与社会其他领域总是交织在一起,社会风险可能转化为教育风险,教育风险也可能转化为社会风险,这就需要完善各类风险信息的共享机制,及时了解各类风险的存在状态。比如,香港修例风波从表象上看是一个社会风险引发的群体事件,同时也与教育风险有着密不可分的关系,是香港青少年教育长期缺失历史记忆的风险点逐渐累积、演化成身份认同危机的结果。(2)建立协商与决策机制。多元主体的协同关键在于建构起成熟的协商和决策机制,与谁协商、如何协商、怎样决策、如何保证决策的效率和科学性,这些都需要进行制度的规范。(3)建立行动协调机制。要对每一项风险防控由哪个部门牵头、哪些部门配合、行动中临时出现的问题应依据什么原则进行临机处置等作出明确的规定。(4)建立激励约束机制。风险的防范是一个系统性工程,需要有严格的激励和约束机制,形成具体的责任清单和量化考评办法。改革是应对风险的必由之路。对教育改革发展过程中必须承担的风险要做到应容尽容,对于因改革方式方法不妥当等造成的风险要应纠尽纠。要对风险责任明确细化,该负的责任一律要有追责,不该负的责任要有明确免责条款,使得各方行为主体既不畏手畏脚,又不为所欲为。

(二)从常规监控转向系统预警

习近平总书记指出,要提高动态监测、实时预警能力,提高预测预警预防各类风险能力,全面提升防范应对各类风险挑战的水平。实现教育风险治理、防范化解重大教育风险和应对突发事件,关键在于对教育风险的早发现、早研判、早报告、早施策、早化解。这就需要将常规性、基础性的风险监控向集监控、预测和响应在内的系统预警转变,及时监测正在发生的威胁,预测即将发生的威胁,便于快速地作出响应,实现动态适应,从而化被动安全为主动安全。2017年,国务院办公厅印发《关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》,从学校安全风险防控的总体要求、预防体系、管控机制、安全事故处理和风险化解机制、领导责任和保障机制等五个方面进行了系统设计和全面规定,提出要健全学校安全预警和风险评估制度,建立动态监测和数据搜集、分析机制,及时为学校提供安全风险提示,指导学校健全风险评估和预防制度。[2]

从常规监控转向系统预警是教育领域风险防范的“先手棋”。教育风险预警是根据教育领域风险点的特征,通过收集相关的资料信息,监控风险因素的变动趋势,并评价各种风险状态偏离预警线的强弱程度,向决策层发出预警信号,通过及时提供警示的机构、制度、网络、举措等构成的预警系统,实现信息的超前反馈,为及时布置、防风险于未然奠定基础。[3] 所谓系统预警也即对所有的风险点整体摸排实现全面预警,包括人工预警研判系统与机器预警研判系统。人工预警研判系统需要由教育风险研究专业人士与行政人员、实践人员三方共同进行舆情会商,对信息进行真假判断核查,凭经验初步研判,表明态度及作出行动响应。教育领域的风险点种类繁多、性质各异,各级各类教育行政部门及各级各类学校职能分工各有不同,只是进行常规监控难免挂一漏万。因此,还需要机器预警研判系统的建立,完善教育风险数据平台支撑机制,构建教育风险点信息基础数据库,运用大数据等现代信息技术进行事件采集、数据挖掘、智能事件关联,实现各类风险信息的整合与共享,在对风险性质、发生概率和严重程度作出准确判断的基础上划定预警区间、设定预警信号。比如在学校层面,将排查的风险因子分级分类纳入数据库,形成班级管理、学生工作、教学教务、心理咨询、公寓管理、餐饮管理等多部门齐抓共管的集学生、教师、后勤等系统于一体的学校教育风险预警系统,建立全天候、多渠道、立体式、畅通便捷的预警信息发布平台,为学校的安全生成一张“防护网”、构筑一道“防火墙”。当前,教育风险基础数据库尚不完备,教育风险预警系统机制尚未真正建立,容易使高考选科、中考改革、教育均衡、学生减负等教育热点从“茶杯里的风暴”演变为现实社会的“龙卷风”,导致教育领域的社会突发事件不断出现。随着教育改革向纵深推进、教育资源深度整合,缺失风险系统预警机制保驾护航的教育改革会面临更大的挑战,因此建立教育风险系统预警机制十分迫切。

三、教育风险治理:变临阵处置为及时化解

当前教育领域的风险防控还处于起始阶段,对教育风险的认识还不全面不深入,处置危机通常是被动应对、匆忙出手,风险治理意识及能力有待提高。事实上,我们在排查、确定教育风险点之后,就可以做好风险防范与化解。“不治已病治未病,不治已乱治未乱”,治教育风险于未萌。

(一)建立教育风险及时化解机制

无论是教育系统内的“原发型”风险还是 “关联型”和“诱发型”风险,无论是达到教育预警系统阈值的风险还是难以预警的其他各类险情,都需要进行及时响应和化解。习近平总书记指出,我们既要有防范风险的先手,也要有应对和化解风险挑战的高招。防范化解教育领域风险应走好减存量、控增量、防变量三步棋。(1)减存量——关注风险点、减少风险源,减少危机发生的可能与概率。比如,针对“择校热”问题背后隐藏的教育风险,各地采用学区制、集团化办学、城乡教师交流、标准化校园建设等措施来促进教育资源均衡、降低择校率,这是减存量的一种做法。(2)控增量——不仅在于防止风险源增加,更在于防止风险源的风险系数升高。比如,当前一些院校的专业设置及招生存在片面追求“热门”的现象,容易导致学生毕业后就业困难,教育主管部门对明显供过于求的热门专业招生采取限制政策,就属于控增量的一种做法。(3)防变量——并非不要变量,而是对变量进行严格的审视研判和谨慎的风险评估。鉴于新形势下风险多元、多样、多变,必须更加注意防变量。比如,教育新政策的出台和调整就是一个风险变量,尤其是较为敏感的高考方案的变动、本科招生指标的调整等教育风险系数比较大,需要精准研判,及时堵住政策漏洞导致的理论与实践逻辑不一致出现的变量。

(二)从风险管理转向风险治理

教育风险同社会风险一样,具有广泛性、隐蔽性和累积性等特点,这就决定了教育风险的防控职责绝不是少数的教育行政或单位领导所能承担的,而是需要建立一个更加庞大、立体的风险防控网络,实现从风险管理向风险治理转变。风险管理是一种自上而下的刚性模式,存在着明确的主体与客体,即管理者和被管理者,管理者通过对被管理者行为的管理实现风险管控。对于教育风险而言,所有的行为主体都是风险源,管理者也是风险源,采用通常的管理模式就会使部分风险源“逍遥网外”。风险治理则是包含自上而下、自下而上及横向流动的多向复合型模式,强调多元主体的共同管理,这就意味着所有的行为人既是治理的主体,也是被治理的对象,从而形成群防群治的风险治理局面。

教育风险从管理走向治理,要把握住教育领域风险点的特征:教育风险的活动情境依赖性、知识与价值相互作用的二元性、育人周期较长的隐蔽性、交叉叠加的复杂性、群体性抗争带来处置的艰巨性、社会多领域影响的存在的依附性与其工作对象决定的动态性等。这些特性提醒我们对教育风险的防控需要把握其重点与难点:历时态风险能够共时性存在、改革发展与风险之间能够相互影响、制度性结构性风险的影响最大、风险之间会相互传导等。[4] 还要把握治理特征。联合国全球治理委员会(Commission on Global Governance,简称 CGG)列出了治理的四个特征,可以概括为:治理是一个过程;治理过程的基础是协调;治理涉及公共部门和私人部门;治理是持续的互动。[5] 把握治理的特征,在教育风险治理时应关注以下四点:(1)教育风险治理是一个过程,这就说明教育领域风险治理的复杂性、长期性,不可能“毕其功于一役”,不可能通过“运动战”、几场应急活动来消灭风险,应将教育风险治理融入日常的教育教学工作中,使其成为教育生活的一部分;(2)由风险管理转向风险治理,最核心的变化是治理主体的多元化,所有与教育相关的人都是教育风险治理的主体,让每个人都明确并分担相应的风险职责,承包好各自的风险“责任田”,将少数人的风险治理转变为所有人的风险治理,实现风险的自我管控;(3)在建章立制落实主体责任的同时,加强多元主体间的沟通与协调,使职、权、利、险有机统一,不再依靠“大一统”的规章制度、风险应急预案等“以不变应万变”,更多采用调研式、查访式、摸排式等风险应对方式将静态的风险管理转变为动态的风险治理;(4)摒弃“一言堂”的“领导讲话”模式、任务布置模式,走向“对话式”的合作互动模式、相互监督模式,实现多元主体的整体联动。

社会的快速转型、市场经济存在负面效应、体制机制尚不完善等都是教育的外部风险源。另外,教育自身发展与社会发展的不协调,优质教育资源稀缺,教育自身要素、结构与其功能的动态变化,以及应对教育风险的经验、能力不足等都是教育的内部风险源。我们迫切需要增强风险意识,加强重大教育改革决策的风险评估,完善教育改革的相关保障体系;从及时化解学生、家长日益增长的对高质量教育的需要和教育质量不平衡不充分发展之间的根本矛盾出发,推进教育改革,有效缓解风险,建立健全教育风险防控各项制度。从某种角度讲,教育风险防范能力是教育治理体系完善及治理能力现代化的一个重要方面。

本文系2019年国家社科重点课题“教育领域风险点特征与防范机制研究”(课题批准号:AFA190009)成果之一

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